Daadkracht en samenwerking gewenst...
Door Jethro Vrouwenfelder
Eind 2019 gaf burgemeester Aboutaleb van Rotterdam in een interview met De Telegraaf[1] aan dat hij de bestrijding van ondermijnende criminaliteit zou willen intensiveren, onder meer door het witwassen via vastgoedtransacties aan te pakken. Aboutaleb is in dit kader in gesprek gegaan met de minister van Justitie en Veiligheid, omdat er volgens hem "wetgeving moet komen om vastgoeddeals met zwart geld te dwarsbomen."
Eind 2019 waren onder de noemer van "de aanpak van ondermijning" meer signalen voor een intensivering van de aanpak van (financieel economische) criminaliteit zichtbaar. Bijvoorbeeld met de oprichting van een speciaal interventieteam.
De gedachte zou kunnen bestaan dat deze initiatieven nieuw zijn. Een analyse van het regeringsbeleid ten aanzien van financieel economische criminaliteit leert ons dat dit niet het geval is en dat op sommige vlakken sprake is van een herhaling van zetten. De focus en gehanteerde terminologie wijzigt daarbij wel in de loop van de tijd. Zolang het OM nog berichten naar buiten moet brengen dat men de fraude met zorggelden niet aankan, is er nog een wereld te winnen. Daarom maak ik in dit artikel een verkenning van het regeringsbeleid en doe ik een oproep voor meer daadkracht en intensivering van de samenwerking tussen partijen in het publieke en private domein.
Veertig jaar regeringsbeleid in vogelvlucht
Actief regeringsbeleid ten aanzien van fraude / financieel-economische criminaliteit bestaat relatief nog niet lang. Sinds 1979 zijn diverse kabinetten de strijd aangegaan tegen fraude. Het beleid vindt zijn oorsprong in een rapport uit 1979 aan de Tweede Kamer. Het rapport is opgesteld door de commissie Bijsterveld en in het rapport is een "onthutsend" beeld beschreven van de aard en omvang van belastingfraude in die tijd. Uit het onderzoek (dat gericht was op de twee belastingvormen inkomstenbelasting en omzetbelasting) volgt dat tweederde deel van de belastingplichtigen daadwerkelijk fraudeert. Eenderde deel van deze personen fraudeert in ‘ernstige mate’ (gedefinieerd voor gevallen van fraude voor bedragen groter dan € 4.538). Uit het rapport volgt ook dat de Belastingdienst slechts een beperkt deel van de gepleegde fraude wist te achterhalen. De commissie Bijsterveld adviseerde destijds om ‘harde fraudeurs ook hard aan te pakken’. De toenmalig staatssecretaris van Financiën overwoog naar aanleiding van het rapport zelfs een wetswijziging die het mogelijk moest maken om namen van grote fraudeurs te publiceren in de Staatscourant[2]. Een (niet zo) moderne versie van mensen aan de schandpaal nagelen.
In een artikel van Van Voorst[3] is uitgebreid beschreven hoe het beleid sinds 1979 is geëvolueerd. Beknopt weergegeven zijn in de kabinetsperiodes die volgden op de publicatie van het rapport uit 1979 door de verschillende regeringen stappen ondernomen om vorm te geven aan het anti-fraudebeleid vanuit de overheid. Daarbij lag in eerste instantie de focus op intensivering van controle en op maatregelen in de sfeer van wet- en regelgeving. Ons Burger Servicenummer is bijvoorbeeld een afgeleide van deze maatregelen.
Eind vorige eeuw wordt vanuit de regering de aandacht voor verschillende soorten fraude verbreed. Een verbreding van de aanpak en de inzet van extra capaciteit werd noodzakelijk geacht. De aandacht verschuift in die periode van fraude gericht op de overheid (verticale fraude) naar fraude tussen (rechts)personen (horizontale fraude). De begrippen bank- en verzekeringsfraude, faillissementsfraude, telecomfraude krijgen langzaam aan ruimte in het debat. De financiële opsporing krijgt een impuls en initiatieven om gelden bij daders terug te halen die door fraude zijn verkregen worden nieuw leven ingeblazen. Het motto luidt dat fraude niet mag lonen.
Begin deze eeuw krijgt ‘witwassen’ (populair gesteld: het in het legale economisch verkeer brengen van met criminele activiteiten verkregen vermogen) veel aandacht en wordt in het Wetboek van Strafrecht witwassen als strafbaar feit opgenomen.
Eind 2007 volgt uit twee beleidsnotities van de minister van Justitie dat vanuit de overheid een verband wordt gelegd tussen enerzijds de aanpak van georganiseerde misdaad, en anderzijds de bestrijding van financieel-economische criminaliteit. De aanpak zou zich niet meer alleen moeten richten op individuele daders, maar ook op de onderliggende gelegenheidsstructuren die het plegen van deze vormen van criminaliteit mogelijk maken.
In tegenstelling tot hetgeen bij de ‘start’ van het actieve fraudebeleid in 1979 relevant werd geacht, namelijk het aanscherpen van controle en het zorgen voor vervolging, komt de aandacht te liggen op het neerleggen van verantwoordelijkheden bij overheid, burgers en bedrijven zelf om fraude te voorkomen. Er wordt zichtbaar pleidooi gevoerd voor intensivering van publiek-private samenwerking, onder meer met het doel om te verkennen waar overheid en private partijen elkaar kunnen versterken.
Rijksbrede aanpak
Na een aantal grotere fraudezaken waarbij sprake was van “misbruik” van maatschappelijke gelden (de zogenoemde “Bulgarenfraude” en fraude in de zorg) stuurt de minister van Veiligheid en Justitie eind 2013 een brief naar de Tweede Kamer. In deze brief aangaande een "rijksbrede aanpak fraude" is vermeld:
"Fraude is niet acceptabel. De effecten van fraude met publieke middelen reiken verder dan alleen de directe financiële schade voor de overheid. Fraude ondermijnt de integriteit van het economisch stelsel, het vertrouwen in de financiële instellingen, tast de betaalbaarheid van voorzieningen aan en kan leiden tot een vermindering van het maatschappelijke draagvlak voor sociale voorzieningen en tot aantasting van het rechtsgevoel. Zowel de overheid als burgers en ondernemingen zijn hierbij slachtoffer."[4]
In deze brief is voorts vermeld:
"Dit kabinet wil fraude zoveel mogelijk voorkomen en waar fraude ondanks alle maatregelen toch nog heeft plaatsgevonden, zo effectief mogelijk bestrijden. Dat vraagt om een brede en integrale benadering waarbij de rijksoverheid ook zal samenwerken met gemeenten en private partijen, zoals banken en curatoren. Hierbij wordt uiteraard gebruik gemaakt van goede ideeën uit de praktijk en ervaringen op lokaal niveau …"
Eind 2016 heeft de Minister van Veiligheid en Justitie een brief gestuurd naar de Tweede kamer waarin de voortgang van de eind 2013 gepresenteerde aanpak is beschreven. In de inleiding van deze brief is vermeld dat "een sterke impuls is gegeven aan het rijksbreed verminderen van de gelegenheden om te frauderen, aan verbeterde detectie van fraude en aan een gerichter en slagkrachtiger optreden tegen fraudeurs"[5]. Uit de brief volgt onder meer dat de overheid steeds succesvoller wordt in het afpakken van vermogen van criminelen. In 2015 is € 143,5 mln. afgepakt en daadwerkelijk geïncasseerd. Dit bedrag is sinds 2011 meer dan verdrievoudigd, toen bedroeg het incasso € 44 mln, aldus de minister.
Juist perspectief
Hoewel dit als een positieve ontwikkeling kan worden uitgelegd, dient dit gegeven in een juist perspectief geplaatst te worden. In een rapport van de Financial Intelligence Group van Europol uit 2017[6] wordt namelijk een "somber beeld" gepresenteerd. Europol schat dat amper 1% van de criminele opbrengsten in de Europese Unie uiteindelijk weer worden afgepakt van criminelen.
In de brief van eind 2016 komt overigens bij verschillende onderwerpen de samenwerking tussen publieke en private partijen in het kader van de fraudebestrijding aan de orde. Een voorgestelde pilot van het anti-fraude project BRP waarbij door samenwerking tussen een publieke en private partij onvindbare debiteuren zouden moeten worden opgespoord, is helaas niet gerealiseerd omdat "privacy-eisen" de uitwisseling van gegevens tussen een private en publieke partij niet toestaan.
In relatie tot het bestrijden van faillissementsfraude is echter "met de inbreng van publieke en private partijen inzichtelijk gemaakt welke verschillende mogelijkheden er zijn om barrières op te werpen om faillissementsfraude in een vroegtijdig stadium te voorkomen. Tevens is door deze partijen, waaronder banken, notarissen en (forensisch) accountants kennis gedeeld welke indicaties (red flags) kunnen duiden op de voorbereiding van faillissementsfraude. Deze inventarisatie is verwerkt in het barrièremodel faillissementsfraudebestrijding".
Gestage vorderingen
De verkenning van de ontwikkeling van het regeringsbeleid aangaande fraude dan wel financieel- economische criminaliteit leert ons dat gestaag vorderingen worden geboekt.
Deze gestage vorderingen ten spijt, met regelmaat kunnen we nog altijd constateren dat financieel-economische criminaliteit op grote schaal voorkomt. Recent kwam nog grootschalige fraude met ww-uitkeringen van Polen aan het ligt.
De schikking tussen ING en het OM en de focus die ligt op de poortwachtersrol van banken is nog altijd actueel en toont aan dat in de bestrijding van witwassen nog veel verbetering te behalen is. Of zoals voormalig minister van Financiën, Jeroen Dijsselbloem, het verwoorde in een column over de ING casus in het FD: "De afstemming tussen witwas-toezichthouders, nationaal en Europees, is een bord spaghetti’. En: ‘Nederland kan zich deze keer niet verzetten met het argument 'bij ons is alles in orde […]"[7]
Recent regeringsbeleid
In het regeerakkoord 2017 – 2021 "Vertrouwen in de Toekomst" spreekt het kabinet Rutte III expliciet de ambitie uit om "met een integrale aanpak van ondermijning en georganiseerde criminaliteit te komen".
In het akkoord is vermeld dat voor een effectieve aanpak van georganiseerde criminaliteit en ondermijnende criminaliteit er meer oog moet zijn voor innovaties binnen het strafrecht en voor creativiteit in de aanpak van ondermijning. Er wordt ingezet op intensieve samenwerking tussen verschillende publieke en private instanties. De genoemde "innovaties" worden niet heel concreet gemaakt.
In het huidige regeerakkoord is niet zo zeer aandacht voor specifiek financieel-economische criminaliteit, of fraude. Het kabinet spreekt van de aanpak van "ondermijnende criminaliteit".
Koppeling met ondermijning
Sinds enige jaren is het begrip ondermijning sterk in zwang. In een boek van de politieacademie[8] wordt ondermijning gepresenteerd als een "sluipend gif". Door ondermijning raakt de samenleving verzwakt en kwetsbaar voor criminele activiteiten. Afgaande op het boek zijn de effecten van ondermijning onder te verdelen in vijf categorieën, waarvan ‘aantasting van het financieel-economische stelsel’ er één is.
Eind vorige eeuw heeft het Internationaal Monetair Fonds onderzoek laten doen naar de macro-economische gevolgen van het fenomeen witwassen. Uit het onderzoek komt onder meer naar voren dat, omdat witwaspraktijken zich per definitie onttrekken aan nationale statistieken, centrale bankiers hun beleid vaak stoelen op foute gegevens. De geldhoeveelheid in een land kan in de praktijk veel groter zijn dan geraamd, waardoor effecten op reële rentestanden en wisselkoersen zouden kunnen optreden.
Los daarvan zal in de regel sprake zijn van belastingontduiking. John Christensen, directeur van de Britse NGO Tax Justice Network, heeft tijdens een lezing in Amsterdam in 2016 in dit kader gezegd: "Belastingen zijn het hart van de democratie". Er is volgens hem geld nodig om infrastructuur aan te leggen en te onderhouden, de gezondheidszorg en het onderwijs te financieren, de veiligheid te waarborgen. En omgekeerd, zegt hij, "binden belastingen burgers aan de staat."[9]
In een brief van de minister van Justitie en Veiligheid van 11 juli 2018 aan de Tweede Kamer[10] maakt de Minister duidelijk dat hij criminele ondermijning met kracht wil bestrijden. "De voedingsbodem voor ondermijnende criminaliteit in ons land moet worden aangepakt. Dat kan de overheid niet alleen, hier ligt een brede maatschappelijke opgave."
De minister voorziet een "langjarige, aanzienlijke inspanning met een brede coalitie van partijen". Daartoe wordt in een zogenoemd ‘ondermijningsfonds’ eenmalig € 100 miljoen beschikbaar gesteld. Het streven is om te komen tot "robuuste meerjarenprogramma’s" om de aanpak van criminele ondermijning op zowel regionaal als landelijk niveau vorm te geven. Een voornaam deel van de aanpak is gericht op de handel in drugs. In de brief geeft de Minister aan dat "de omvangrijke criminele winsten die worden witgewassen, een onmisbaar onderdeel van het criminele bedrijfsproces en de motor van het criminele bedrijf" vormen.
Na de dood van advocaat Derk Wiersum in september 2019 besloot de minister van Justitie en Veiligheid om een landelijk interventieteam op te richten. Daarin zitten onder meer de politie, het Openbaar Ministerie, de Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst en de Douane. Het interventieteam moet worden ondergebracht bij de Landelijke Eenheid van de Nationale Politie. Het belangrijkste doel van het team: "het ontwrichten van het verdienmodel van de georganiseerde misdaad, het aanpak van criminele kopstukken en versterken van de huidige infrastructuren (financieel systeem, grenstoezicht, douane)"[11].
Op 2 december 2019 is de openbare consultatie van het wetsvoorstel plan van aanpak witwassen gestart. Met dit plan maken de ministers van Financiën en van Justitie en Veiligheid zich hard voor een gezamenlijke aanpak van witwassen. In het plan wordt een verbod voorgesteld op contante transacties voor een bedrag groter dan EUR 3.000, maar ook (en dat lijkt mij persoonlijk meer effectief) wordt een maatregel voorgesteld die ervoor moet zorgen dat instellingen die moeten voldoen aan de Wwft “informatie met elkaar kunnen delen wanneer er bij hun cliënten tekenen zijn van integriteitsrisico’s.”
Aanpak gericht op financiële aspecten van criminaliteit
De financiële component van criminaliteit is onlosmakelijk verbonden met de door de overheid genoemde ondermijning. Als de regering criminele winsten als de motor van het criminele bedrijf ziet, dient een belangrijk deel van de aanpak van ondermijning gericht te zijn op de financiële aspecten van criminaliteit. Dat dat inzicht bestaat volgt wel uit de initiatieven die worden genomen. In mijn ogen blijft de blik echter nog veelal gericht op samenwerking en initiatieven binnen het publieke domein. De samenwerking publiek-privaat, die veelal niet verder lijkt te komen dan samenwerking van publieke partijen met banken, blijft nog altijd onderbelicht.
De boodschap vanuit de overheid is dat criminaliteit niet zou mogen lonen. En daarom zou bijvoorbeeld een hoger percentage aan het terughalen (afnemen) van crimineel verkregen vermogen een afschrikwekkende werking kunnen hebben.
Verbetering mogelijk in samenwerking publiek-privaat
Op het vlak van samenwerking tussen publieke en private partijen kan nog veel winst worden behaald.
Waar de minister van Veiligheid en Justitie in 2016 nog melding maakte van een vruchtbare samenwerking bij de bestrijding van faillissementsfraude, wordt ten aanzien van het afpakken van crimineel vermogen de samenwerking niet zichtbaar of maar beperkt gezocht. Ook hier bestaat de samenwerking vooral uit samenwerking met banken.
In de brief van de minister van Veiligheid en Justitie van 11 juli 2018 is in dit kader bijvoorbeeld vermeld: “Ook voor het verkennen van voorstellen die zien op het versterken van het juridisch instrumentarium om crimineel vermogen af te pakken, wordt een werkgroep ingesteld. Deze werkgroep zal eveneens worden gevormd door betrokken overheidspartners […]". De minister noemt derhalve alleen "overheidspartners".
In oktober 2019 bepaalden rechters in een proefproces dat het binnen de geldende wetgeving niet mogelijk is dat een private partij, zoals in dit geval een verzekeringsmaatschappij, actief uitvoerend betrokken is bij een opsporingsonderzoek. Vanuit de betrokken officieren van justitie was gesteld dat het betreffende dossier weliswaar was opgebouwd door de verzekeringsmaatschappij, maar dat de betrokken officier van justitie actieve bemoeienis heeft gehad met het nog te verrichten onderzoek en over de wijze van dossiervorming[12]. De rechtbank kwam echter tot de conclusie dat het onderzoek naar de feiten dat is verricht door de verzekeraar onder toezicht van, en in overleg met de officier van justitie, niet kan worden aangemerkt als een opsporingsonderzoek in de zin van de wet.
In januari 2020 trok het OM aan de bel. Het OM liet weten over te weinig capaciteit te beschikken om de problemen van fraude met zorggelden aan te pakken. het probleem lijkt hier te liggen in het systeem. "We zouden onszelf de hele dag bezig kunnen houden met pgb-fraude", zegt officier van justitie Van Haeringen. "Maar dat doen we niet, want we hebben nog een heleboel andere zaken. Wij kunnen het niet oplossen zolang die kraan open blijft staan", aldus officier van justitie Laurien van Haeringen.
En dus?
Juist vanuit de gedachte van samenwerking moeten we, na ruim veertig jaar fraudebeleid in Nederland, creatiever kunnen zijn in het terugdringen van financieel-economische criminaliteit dan het plan uit 1979 om de namen van belastingfraudeurs te publiceren in de Staatscourant. Daarbij mogen ambitieuze doelen worden gesteld. Bijvoorbeeld door het wettelijk en omkleed met de juiste waarborgen mogelijk te maken dat private partijen een rol spelen bij het doen van opsporingsonderzoek in het kader van (strafrechtelijke) zaken die worden voorgelegd aan een rechter.
Veertig jaar overheidsbeleid maakt duidelijk dat het belang van de financiële component bij bijna iedere vorm van criminaliteit groot is en dat juist de financiële component mogelijkheden biedt in de aanpak van criminaliteit. Daadkracht is daarom gewenst. Daarbij zouden wettelijke kaders moeten worden ingericht die het mogelijk maken dat in de opsporing gebruik kan worden gemaakt van de kennis en (technologische) capaciteit die beschikbaar is binnen het private domein.
[1] ‘Burgemeester Aboutaleb wil aanpak boevenpand’; De Telegraaf 24 december 2019
[2] ‘Fraudeurs aan de schandpaal’; Leidsche Courant 26 juni 1979
[3] ‘Van fraude en financieel-economische criminaliteit naar ondermijning: Ontwikkeling van het anti-fraudebeleid van de overheid’ 1985 – 2015; P.J.J. van Voorst; Handboeken Veiligheid – Fraude; 2016
[4] “kamerbrief rijksbrede aanpak van fraude 20 december 2013”
[5] Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 17 050, nr. 533
[6] ‘FROM SUSPICION TO ACTION Converting financial intelligence into greater operational impact’; Europol; 2017; p4
[7] 'Bij ons is níet alles in orde' - Jeroen Dijsselbloem- FD - 13 september 2018
[8] Sluipend gif - Een onderzoek naar ondermijnende criminaliteit; Lam, Van der Wal en Kop; Boom criminologie; Den Haag; 2018
[9] https://downtoearthmagazine.nl/zonder-belastingen-geen-democratie/
[10] Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 911, nr. 207
[11] 'Politieteam tegen ondermijning gaat 52,4 miljoen euro per jaar kosten'; nos.nl 12 november 2019
[12] ECLI:NL:RBROT:2019:8537 - Rechtbank Rotterdam, 29-10-2019 / 10/751100-18